Wyrokiem z 13.12.2022 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541), rozumiany w ten sposób, iż podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 5.1.2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212, dalej: KierujPojU), stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 988, dalej: PrDrog), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją
Kontrola konstytucyjna wskazanych powyżej przepisów została zainicjowana wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. We wniosku wskazano, iż zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 PrDrog policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na:
- kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym lub
- przewożeniu osób w liczbie przekraczającej liczbę miejsc określoną w dowodzie rejestracyjnym (pozwoleniu czasowym) lub wynikającą z konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu niepodlegającego rejestracji.
W tych samych wypadkach policjant zatrzymuje prawo jazdy wydane przez państwo inne niż Rzeczpospolita Polska.
Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 KierujPojU starosta wydaje w terminie 21 dni od dnia powzięcia informacji o powyższym, decyzję o zatrzymaniu prawa każdy na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji starosty przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w dalszej kolejności skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20.3.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541), a także utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, podstawę wydania decyzji przez starostę jest informacja organu kontroli ruchu drogowego, który stwierdził przekroczenie prędkości lub przekroczenie dopuszczalnej liczby przewożonych osób.
Informacja organu kontroli ruchu drogowego (np. Policji) w istocie spełniała rolę sformalizowanego i jedynego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu. Starosta nie był uprawniony do dokonania własnych ustaleń, bez znaczenia pozostawało np. równolegle toczące się postępowanie w sprawie o wykroczenie, w którym kierowca kwestionował popełnienie przez siebie wykroczenia drogowego choćby zakończone wyrokiem uniewinniającym.
Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP. Podkreślono, iż kierujący pojazdem nie ma żadnej możliwości ochrony swoich praw zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Organy administracyjne oraz sądy administracyjne pozostawały niesamodzielne, będąc de facto zobligowane do opierania się wyłącznie od informacji organu kontroli ruchu drogowego, choćby jeżeli kierujący podnosił i przedstawiał dowody przeciw informacji (np. kwestionując przekroczenie prędkości, prawidłowość pomiaru).
Stanowska w sprawie
W stanowisku Sejmu RP wnoszono o stwierdzenie niezgodności kontrolowanych przepisów z art. 45 ust. 1, art. 78 Konstytucji RP oraz zasadami lojalności państwa względem obywateli oraz sprawiedliwości (rzetelności) proceduralnej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.
Rzecznik Praw Obywatelskich również wnosił, iż kwestionowane przepisy rozumiane w ten sposób, iż przedmiot postępowania dowodowego leżącego u podstaw decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy nie obejmuje weryfikacji schematy dokonania pomiaru prędkości, w ty zgodności z przepisami oraz sprawności samego sprzętu użytego do dokonania pomiaru prędkości, z jaką poruszał się pojazd, a także nie obejmuje możliwości weryfikacji informacji o liczbie przewożonych osób w chwili stwierdzenia naruszeń są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Prokurator Generalny wnosił o uznanie, iż przepisy są zgodne z zasadami zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości proceduralnej wraz z zakazem nadmiernej ingerencji ustawodawcy, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, a także zgodne z art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Argumentując swoje stanowisko wskazano, iż celem kwestionowanej regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach poprzez wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców stwarzających zagrożenie. Według powołanych statystyk, czterech na pięciu kierowców przekracza prędkość na drogach krajowych w terenie zabudowanym. Sankcja administracyjna, jaką jest czasowe zatrzymanie prawa jazdy, miała skutecznie przeciwdziałać niebezpieczeństwu na drodze. Sprzyjała temu obligatoryjność i natychmiastowa wykonalność decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Między innymi te względy podnoszone przez Prokuratora Generalnego przemawiają za zgodnością kwestionowanych przepisów z Konstytucją.
Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego
TK przychylił się do stanowiska wnioskodawcy co do niezgodności badanych przepisów z art. 2 Konstytucji RP. W pozostałym zakresie postępowanie umorzono.
Uzasadniając swoje stanowisko TK wskazał, iż starosta, prowadząc postępowanie na podstawie art. 102 ust. 1 pkt i 4 i 5 KierujPojU, nie dokonuje samodzielnie żadnych ustaleń faktycznych. Jest związany informacją otrzymaną od organu kontroli ruchu drogowego oraz pozbawiony możliwości zbadania, czy to na wniosek czy z urzędu, okoliczności w tej informacji podanych.
Kierowca jest pozbawiony jakiejkolwiek szansy na obronę swoich racji, skutecznego zakwestionowana informacji, a decyzja administracyjna jest wydawana automatycznie.
Z przepisu art. 2 Konstytucji RP wynika m.in. standard sprawiedliwej i rzetelnej procedury, która musi zapewniać wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona postępowania musi mieć zapewnione prawo do wysłuchania, przedstawienia swoich dowodów, co składa się na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od tego, czy sankcja ma wymiar karny czy administracyjny, wszechstronne rozpatrzenie sprawy jest jednocześnie prawem obywatela oraz obowiązkiem organu oraz ustawodawcy, który ma tak ukształtować przepisy procesowe, żeby odpowiadały standardom demokratycznego państwa prawnego.
Orzeczenie można określić mianem przełomowego, ponieważ określa nowy standard postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy przez starostę, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt i 4 i 5 KierujPojU.
Komentowany wyrok nie oznacza, iż organy kontroli ruchu drogowego nie są już uprawnione do zatrzymania prawa jazdy w przypadkach, o których mowa w art. 135 ust. 1 pkt 2 PrDrog. Oznacza, iż starosta przed wydaniem decyzji na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 KierujPojU, może dokonać własnych ustaleń faktycznych, a nie opierać się wyłącznie na informacji organu kontroli ruchu drogowego. Kierowca ma prawo przedkładać własne dowody, które będą świadczyć o tym, iż nie doszło do przekroczenia prędkości lub liczby osób w pojeździe.
Wyrok TK może także uzasadniać wznowienie postępowań administracyjnych, zakończonych wydaniem przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
