Praworządność można przywracać inaczej niż drogą ustaw naprawczych. I nie musi to być „niepraworządne”. Dwaj profesorowie prawa argumentują, czemu powołanie Kurskiego w 2016 roku było nie OK, a powołanie Syguta na prezesa TVP w 2023 roku jest OK
PIOTR PACEWICZ
„KRAJOWA Rada Radiofonii i Telewizji, która zgodnie z Konstytucją powinna wybierać władze mediów publicznych, została pozbawiona tej kompetencji przez ustawę niezgodną z Konstytucją. A Rada Mediów Narodowych, której kompetencja została przyznana, także nie może tego zrobić, bo dostała te uprawnienia niezgodnie z Konstytucją. W takiej luce prawnej działał min. Sienkiewicz” – profesorowie prawa Aleksander Kappes i Tomasz Siemiątkowski odrzucają opinie (także OKO.press), iż minister kultury naruszył PiS-owskie prawo.
Nie naruszył, bo PiS-owskie prawo o mediach publicznych nie jest prawem. Prawa nie ma.
Piotr Pacewicz, OKO.press: Kilkakrotnie w OKO.press i gościnnie w TVN24 i TOK FM stawiałem tezę, iż powołując nowy zarząd TVP, PR i PAP minister Bartłomiej Sienkiewicz złamał prawo, jakie odziedziczyliśmy po autorytarnych rządach PiS. Doszły mnie słuchy, iż panów zdaniem, nie mam racji.
Prof. Aleksander Kappes, Kierownik Zakładu Prawa Handlowego Uniwersytetu Łódzkiego: Bo nie ma pan racji.
Prof. Tomasz Siemiątkowski, Kierownik Katedry Prawa Gospodarczego SGH: Publicystycznie można różnie nazywać ten stan przejściowy, jaki mamy, ale analiza prawnicza jest jednoznaczna: minister prawa nie złamał*.
Ustawa z czerwca 2016 roku o Radzie Mediów Narodowych stanowi, iż „Rada jest organem adekwatnym w sprawach powoływania i odwoływania składów osobowych organów publicznej radiofonii i telewizji oraz PAP”. Minister nie wszedł w jej kompetencje?
Żeby ocenić, czy ten przepis prawa obowiązuje, musimy cofnąć się w czasie. Ustalanie składów rad nadzorczych spółek radiofonii i telewizji publicznej od 1992 roku leżało w kompetencji Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (zgodnie z ówczesnymi art. 27 i art. 28 ustawy o radiofonii i telewizji).
Dokładniej: KRRiT wyłaniała pięć osób do siedmioosobowych rad nadzorczych TVP oraz PR (kandydatów zgłaszały organy kolegialne uczelni akademickich). Szóstą osobę wskazywał minister kultury, siódmą minister skarbu. Członkowie zarządu byli powoływani i odwoływani przez KRRiT, ale wyłącznie na wniosek rady nadzorczej.
Mała ustawa medialna (2015), czyli zamach na Konstytucję
Te kompetencje KRRiT straciła w grudniu 2015 w wyniku tzw. małej ustawy medialnej. Większość sejmowa przegłosowała, iż pięcioro członków rad nadzorczych będzie powoływał minister skarbu. Mało tego, minister bezpośrednio powoływał i odwoływał członków zarządu TVP i PR.
Jarosław Kaczyński chciał za wszelką cenę zyskać polityczną kontrolę nad mediami publicznymi i użyć ich do uprawiania propagandy. Ówczesna KRRiT, wybrana przed zwycięstwem wyborczym PiS, nie oddałaby TVP w ręce Jacka Kurskiego, który był prezesem od stycznia 2016 do września 2022 (z krótką przerwą).
I właśnie tę małą ustawę medialną zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego Adam Bodnar, Rzecznik Praw Obywatelskich, drugi wniosek złożyła grupa posłów.
Trybunał wyrokiem z grudnia 2016 uznał, iż wyłączenie KRRiT z powoływania i odwoływania członków rad nadzorczych jest niezgodne z art. 213 ust. 1 Konstytucji (w związku z art. 14 i art. 54 ust. 1). Za niezgodną z Konstytucją TK uznał także nowelizację, zgodnie z którą zarządy spółek radiofonii i telewizji publicznej, w tym prezesa zarządu, powołuje i odwołuje minister.
TK uzasadniał wyrok tym, iż uprawnienia organu konstytucyjnego (KRRiT) nie mogą być uszczuplane przez zwykłą ustawę. Ustawodawcy przysługuje wprawdzie "spora swoboda w kształtowaniu organizacyjnym” radiofonii i telewizji publicznej, jednak nie może to prowadzić do pozbawienia KRRiT kompetencji niezbędnych do wykonywania jej konstytucyjnych zadań.
Wyrok TK nie dotyczył RMN, ale doszło do wtórnej niekonstytucyjności
Wyrok TK, wbrew krążącym po mediach opiniom, nie dotyczył jednak Rady Mediów Narodowych, choćby dlatego, iż skargi RPO i posłów wpłynęły do TK, zanim RMN powstała.
Zgoda. W czerwcu 2016 została uchwalona kolejna ustawa zmieniająca ustawę o radiofonii i telewizji. Powstała Rada Mediów Narodowych, nowy organ administracji publicznej, któremu przyznano kompetencje władcze w stosunku do TVP.
Poza zapisem w ustawie o RMN, który pan cytował na początku, w ustawie o radiofonii i telewizji znalazły się dwa jednoznaczne artykuły: „Członków rady nadzorczej powołuje i odwołuje Rada Mediów Narodowych” oraz „Członków zarządu, w tym prezesa zarządu, powołuje i odwołuje Rada Mediów Narodowych”.
Ma pan jednak rację, iż przepisy o RMN nie zostały zaskarżone do TK, nie była badana ich zgodność z Konstytucją.
Czyli jest prawo, które choć niedemokratyczne, autorytarne w intencji i w praktyce, i w ogóle wstrętne demokratycznej duszy, jednak obowiązuje. Co więcej, generalny wniosek z wyroku TK jest taki, żeby minister nie zastępował instytucji, które są powołane do tego, by wybierać władze mediów publicznych. A minister Sienkiewicz właśnie to zrobił.
Tu jest zasadnicza kwestia, która sprawia, iż pana rozumowanie jest fałszywe.
Należy bowiem uznać, iż najważniejszy przepis, iż „członków rady nadzorczej powołuje i odwołuje Rada Mediów Narodowych”, na który pan się powołuje, jest także niezgodny z Konstytucją, mimo braku w tym względzie stosownego rozstrzygnięcia TK.
A to oznacza, iż nie należy się nim kierować, i choćby gdyby ktoś chciał, nie można go naruszyć, bo nie jest prawem.
Przyjmuje się bowiem, iż o ile przepis ustawy późniejszej powiela wadliwość przepisu ustawy wcześniejszej, która to ustawa została uznana przez TK za niezgodny z Konstytucją, to przepis ustawy późniejszej jest także niezgodny z Konstytucją.
W teorii prawa sytuacja taka oceniana jest jako tzw. wtórna niekonstytucyjność.
Oddanie RMN kompetencji przynależnych KRRiT narusza ten sam standard konstytucyjny, co przekazanie ich ministrowi rządu w małej ustawie medialnej. Niezgodność dotyczy tych samych przepisów Konstytucji, z którymi przepis wcześniejszej ustawy był niezgodny. Istota wadliwości obydwu przepisów jest identyczna i dotyczy uszczuplenia kompetencji tego samego organu konstytucyjnego – KRRiT.
Sąd może sam ocenić niekonstytucyjność prawa PiS
Trzymając się jeszcze „pierwotnej niekonstytucyjności” w wyroku z 2016 roku. Może szkoda, iż utworzenia RMN nie zaskarżono do TK, bo mielibyśmy jej niekonstytucyjność czarno na białym, a nie przez analogię. I sąd, który ma zdecydować, czy Sienkiewicz miał prawo wymienić władze mediów publicznych w oparciu o kodeks spółek handlowych, miałby prostsze zadanie.
Z orzecznictwa (głównie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych) wynika, że
wtórna niekonstytucyjność zwalnia sąd orzekający z obowiązku wystąpienia z pytaniem do TK o zgodność ustawy z Konstytucją RP.
Sąd może dokonać oceny samodzielnie i jeżeli uzna, iż dany przepis jest niekonstytucyjny, to nie wywiera on skutków prawnych i powinien być traktowany jako nieistniejący.
Sąd stanie zatem przed wyborem. Kierować się literą obowiązującego prawa albo samodzielnie dokonać oceny jego niekonstytucyjności.
Takie są skutki niszczenia systemu prawnego. Trybunał Konstytucyjny w składzie, jaki ukształtował się pod koniec 2015 roku (z udziałem sędziów „dublerów”, wybranych przez Sejm VIII kadencji na miejsca już obsadzone przez Sejm VII Kadencji) i pod koniec 2016 roku (z „prezesem” Julią Przyłębską) nie jest Trybunałem Konstytucyjnym, o którym stanowi art. 194 Konstytucji.
Składa się bowiem od 2015 roku z dwunastu sędziów, bo trzy osoby (dublerzy) nie mogą być uznane za sędziów TK, a Konstytucja RP stanowi, iż TK składa się z piętnastu sędziów. Od 2016 TK nie ma Prezesa – swojego organu konstytucyjnego, gdyż wybór Julii Przyłębskiej na tę funkcję obarczony jest poważnymi wadami.
Skoro TK w znaczeniu konstytucyjnym w tej chwili nie istnieje, nie można mówić o domniemaniu konstytucyjności ustaw, zgodnie z którym ustawa obowiązuje i jest uważana za zgodną z Konstytucją, dopóki TK nie uzna jej za niezgodną z Konstytucją. Niezależnie od omówionej wyżej koncepcji wtórnej niekonstytucyjności ustawy
brak Trybunału Konstytucyjnego otwiera przed sędziami pole do tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności,
dokonywanej przez sądy powszechne i/lub Sąd Najwyższy (najbardziej znanym przykładem jest tu uchwała trzech połączonych Izb SN z 23 stycznia 2020 roku w sprawie tzw. neosędziów.).
W tej luce prawnej Sienkiewicz użył Kodeksu spółek handlowych
Sens wyroku TK był jasny: polityk (minister) nie może decydować za KRRiT, bo grozi to ograniczeniem wolności słowa i wolności mediów. To może powinniśmy przywrócić te kompetencje KRRiT, nowelizując po raz kolejny nieszczęsną ustawę o radiofonii i telewizji?
Póki co jednak mamy niekonstytucyjną Radę Mediów Narodowych i KRRiT pozbawioną kompetencji kształtowania składu organów TVP. Wyrok „prawdziwego" TK z 2016 roku nie oznacza bowiem, iż zawłaszczone kompetencje KRRiT ożywają na nowo. Dopiero nowa ustawa mogłaby przywrócić jej kompetencje, odebrane niekonstytucyjną ustawą. Takiej ustawy jednak nie uchwalono, bo wyrok TK nie został wykonany.
Powstaje więc paradoksalna luka w prawie:
organ, któremu zgodnie z Konstytucją powinna przysługiwać kompetencja, jest jej pozbawiony przez ustawę niezgodną z Konstytucją,
a organ, któremu kompetencja ta została przyznana, także jej nie ma, gdyż przyznanie mu jej jest niezgodne z Konstytucją.
Uchwała Sejmu z 19 grudnia 2023 roku mówiła o „standardach prawa w okresie przejściowym”, ale zapowiadała dążenie do legislacji, „która zapewni trwałe przywrócenie zgodności prawa z Konstytucją”. Naprawienie prawa wymagałoby kolejnej nowelizacji ustawy i oddania KRRiT tego, co jej należne. Ale tu wkracza polityka, bo KRRiT jest kontrolowana przez nominatów PiS na czele z Maciejem Świrskim, który prześladował wolne media. Rząd Tuska stanął wobec takiego samego problemu jak rząd Beaty Szydło w 2015 roku. Tyle iż wtedy chodziło o ograniczanie wolności słowa i mediów, a teraz – przynajmniej w deklaracjach – o przywracanie ustawowej roli mediom publicznym.
Ale jakieś tymczasowe – do uchwalenia nowej ustawy – rozwiązanie udało się znaleźć. Przepisy ustawy o radiofonii i telewizji dotyczące powoływania władz spółek [mediów publicznych] stanowią bowiem tzw. przepisy szczególne (lex specialis) w stosunku do regulacji Kodeksu spółek handlowych.
Do 2016 roku ustawa o radiofonii i telewizji „wyłączała” stosowanie artykułów Kodeksu, które są przepisami ogólnymi (lex generalis). Ale skoro kompetencja przyznana KRRiT wygasła i nie została przywrócona, w jej miejsce wchodzi lex generalis, czyli po prostu przepisy Kodeksu spółek (art. 368 i 385). Wybiera władze spółek walne zgromadzenie wspólników.
Czyli samodzielnie minister Sienkiewicz. I problem rozwiązany?
Tak. Sytuacja prawna jest tu jednoznaczna. TVP jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a uprawnienia walnego zgromadzenia akcjonariuszy pełni minister kultury i dziedzictwa narodowego.
Może zwoływać zgromadzenie i podejmować uchwały. jeżeli więc 19 grudnia 2023 roku minister, działając jako walne zgromadzenie akcjonariuszy TVP, podjął uchwały o odwołaniu członków rady nadzorczej TVP i powołaniu nowych, to są one zgodne z prawem.
Nie naruszają Konstytucji, w tym określonych w niej kompetencji KRRiT, bo Konstytucja w art. 215 odsyła do ustawy: „Zasady i tryb działania KRRiT, jej organizację oraz szczegółowe zasady powoływania jej członków określa ustawa”.
Skarb Państwa jest właścicielem 100 proc. akcji TVP, majątek TVP należy więc do Skarbu Państwa. Za uprawnieniem Skarbu Państwa do dokonywania zmian w składzie organów TVP w sytuacji, gdy żaden inny podmiot nie może tego robić zgodnie z prawem, przemawia więc wzgląd na ochronę TVP przez właściciela majątku, który zresztą ponosi konsekwencje stanu finansowego TVP, udzielając mu corocznie dotacji budżetowej.
A jakie znaczenie dla panów rozumowania ma uchwała Sejmu z 19 grudnia 2023? Parasol dla działań Sienkiewicza?
Uchwała postuluje przywrócenia ładu prawnego oraz bezstronności i rzetelności mediów publicznych. Nie stanowi jednak podstawy prawnej dla analizowanych tu działań ministra kultury, gdyż nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.
Uchwałę można czytać jako podstawę polityczną zobowiązującą ministra do podjęcia opisanych w niej działań.
Rzecz w tym, iż te działania mają podstawę prawną, którą wskazaliśmy powyżej – w postaci Kodeksu spółek handlowych. Jest to jedyna możliwość, w związku z wyżej opisaną luką prawną, powodującą, iż żaden inny organ nie ma na mocy obowiązującego prawa kompetencji do dokonywania zmian personalnych w TVP.
A jeżeli sędziowie ocenią to jednak inaczej?
A jeżeli sędziowie Krajowego Rejestru Sądowego uznają jednak, iż uchwały Sienkiewicza odwołujące dotychczasowych i powołujące nowych członków rady nadzorczej TVP były sprzeczne z prawem i odmówią ich wpisania do rejestru?
Nawet o ile sąd rejestrowy miałby taki pogląd, to uchwały zgromadzenia akcjonariuszy (czyli praktycznie ministra kultury) obowiązują dopóty, dopóki Sąd Okręgowy w Warszawie nie wyda prawomocnego wyroku stwierdzającego ich niezgodność z prawem, czyli ich nie uchyli.
Takie uchylenie wyroku mogłoby nastąpić na żądanie (pozew) zamkniętego kręgu podmiotów (zarządu, rady nadzorczej, członków tych organów, akcjonariusza, który głosował przeciwko uchwale itp.)
Tymczasem w przypadku decyzji ministra nie widać, kto mógłby lub chciałby taki wniosek złożyć.
Takie uprawnienia na zasadach ogólnych, przysługuje także prokuratorowi.
Czy to znaczy, iż choćby jeżeli sąd rejestrowy uzna uchwały ministra Sienkiewicza za sprzeczne z prawem, to i tak musi je respektować i wpisać nowe władze TVP do Krajowego Rejestru Sądowego?
Sąd rejestrowy powinien dokonać wpisu niezależnie od własnego poglądu na ew. wadliwość uchwał i dopóki te uchwały nie zostaną prawomocnie uchylone przez adekwatny sąd (Sąd Okręgowy w Warszawie), taki wpis będzie obowiązywał.
Jeszcze raz, ale w prostych słowach: Jak naprawiać praworządność?
Nasza rozmowa jest gęsta od prawniczej argumentacji. Gdybyście panowie profesorowie mieli tzw. prostemu człowiekowi wyjaśnić, dlaczego, kiedy minister rządu PiS powoływał Jacka Kurskiego na szefa TVP, to nie było OK, a kiedy minister rządu Koalicji 15 października powołuje Tomasza Syguta, to jest OK?
To rzeczywiście skomplikowane i trudne do zrozumienia dla nie-prawnika. Może powiemy tak: powołanie Kurskiego nastąpiło na podstawie ustawy jednoznacznie sprzecznej z Konstytucją (co stwierdził „prawdziwy” TK w 2016 roku). Dlatego nie było OK.
Obecnie mamy lukę prawną (zresztą w wyniku niewykonania przez PiS tamtego wyroku TK), bo zmiany personalne w organach TVP nie mogą być dokonywane ani przez KRRiT, ani przez Radę Mediów Narodowych, bo pierwsza nie ma już uprawnień, a druga działa niezgodnie z Konstytucją.
Skoro przepisy szczególne nie mogą być zastosowane, to należy stosować regulację ogólną, czyli powołane wyżej przepisy Kodeksu spółek handlowych. I to jest OK.
Taki stan rzeczy będzie trwał, dopóki Sejm nie uchwali nowej ustawy o radiofonii i telewizji. Oczywiście w sposób zgodny z Konstytucją.
Jednak nie tylko skromny publicysta, także wielu prawników ma wątpliwości. choćby jeżeli akceptujemy to, iż nowa władza musi iść na skróty.
Wielu komentatorów mówi mniej więcej tak: zmiany w TVP („szczujni”) były konieczne, trzeba było coś z tym zrobić. Ale minister Sienkiewicz „poszedł po bandzie” i działał na granicy prawa, a choćby naruszył prawo.
My jednoznacznie twierdzimy, iż działał zgodnie z prawem, choć ten stan prawny jest skomplikowany.
Na koniec pozwolimy sobie na ogólniejszą refleksję, odnoszącą się nie tylko do zmian w TVP. Wielu prawników, mających zresztą dobre intencje, krytykuje proponowane rozwiązania zmierzające do naprawy praworządności, twierdząc, iż nie możemy przywracać praworządności sposobami, które ją łamią.
W efekcie możemy tylko uchwalać ustawy „naprawcze”, czyli czekać jeszcze dwa lata, bo obecny prezydent wiele z takich ustaw, zwłaszcza z zakresu sądownictwa, będzie wetował. Nie podzielamy takiego sposobu myślenia.
Praworządność można przywracać, przynajmniej w pewnym zakresie, wykorzystując inne możliwości niż uchwalanie ustaw naprawczych.
I wcale nie musi to być „niepraworządne”. Tak jak w przypadku działań min. Sienkiewicza.we władze TVP. Nie, Sienkiewicz nie złamał prawa, nie pojechał po bandzie [Kappes, Siemiątkowski]
