In the interests of voters

Bartek Lech*

Wybory w przestrzeni publicznej często widzi się jako wyścig, gdzie uczestnikami są politycy. Kto pierwszy dobiegnie do mety zdobywa mandat. Oczywiste jest, iż stadiony mają swoich faworytów. Stąd też debata publiczna skupia się głównie na szukaniu odpowiedzi na pytanie: kto wygra? Korzystając z tego, że kurz już opadł, ale kibice nie stracili jeszcze totalnie zainteresowania, warto się przyjrzeć na jakich zasadach wygrany wygrał, a przegrany – przegrał.

Są trzy zasady w tej grze, czy też – elementy składowe każdego systemu wyborczego. Pierwszy to model karty wyborczej – czy wyborca głosuje na kandydata czy partię (tzw. listy otwarte lub zamknięte). Drugi to wielkość i waga okręgu wyborczego – czy okręgi są jedno- czy wielomandatowe oraz ilu obywateli przypada na mandat. Trzecim elementem jest formuła matematyczna przeliczająca głosy na mandaty, nie taka obca polskiej debacie publicznej ze względu na formułę d’Hondta, o której wspomina się przy okazji każdej spekulacji co opłaca się bardziej w wyborach: startowanie w pojedynkę, czy wspólne listy koalicji kilku partii.

We wszystkich proporcjonalnych wyborach powszechnych w Polsce wyborcy mają realna władzę, wpływ na wyniki wyborów poprzez możliwość zmiany porządku listy kandydatów zaproponowanego przez partie polityczne ponieważ obowiązują tzw. listy otwarte. Oznacza to, iż pomimo wskazania przez partię kandydata na “jedynkę”, jeżeli większa liczba wyborców zaznaczy np.: ostatniego kandydata na liście, to ta właśnie osoba (a nie “jedynka”) otrzymuje pierwszy (a czasem jedyny) mandat partii w danym okręgu. Jest to swojego rodzaju kompromis pomiędzy władzą partii politycznych a wyborcami, który odzwierciedla europejską kulturę demokratyczną. W systemach większościowych jak np. w USA elementem równowagi władzy pomiędzy partiami a wyborcami w wyborze kandydatów są różnego rodzaju prawybory.

Na potrzeby wyborów do Parlamentu Europejskiego Polska jest podzielona na 13 wielomandatowych okręgów wyborczych. W październikowych wyborach do Sejmu będzie 41 okręgów. Wielomandatowość okręgów wyborczych wynika wprost z konstytucyjnej zasady proporcjonalności i poza ewentualnymi debatami o zmianie ustawy zasadniczej nie podlega kwestionowaniu. O wiele ważniejszym pytaniem w podziale kraju na okręgi jest to czy zasada równej siły głosu, wymagana przez międzynarodowe standardy demokratycznych wyborów, jest zachowana? O ile w wyborach do Sejmu zasada ta jest sprawdzalna o tyle w wyborach do PE sprawa się komplikuje.

Skąd ta różnica? Przyczyna polega w tym, iż w wyborach do Sejmu każdy okręg wyborczy ma na stałe przyporządkowaną liczbę mandatów. W wyborach do Parlamentu Europejskiego liczba ta jest zmienna w zależności od frekwencji w danym okręgu. I tu pojawia się problem. Po pierwsze zasada przejrzystości głosowania wymaga, aby zasady były znane przed wyborami, a nie po nich, włączając w to wiedzę ilu reprezentantów ma określony region (okręg) w Parlamencie Europejskim. Po prostu, nie ustala się zasad gry po jej zakończeniu

Co najważniejsze: zasada “jedna osoba – jeden głos” jest absolutnym minimum wymaganym przez prawo międzynarodowe i orzecznictwo trybunałów praw człowieka. Możliwa jest pewna elastyczność, ale standardy międzynarodowe także jasno określają dopuszczalne “widełki” średniej liczby ludności przypadającej na mandat. Tu właśnie nie ma dobrych wieści: tylko trzy z trzynastu okręgów spełnia zasadę równej siły głosu. W praktyce wyborczej oblicza się to na podstawie liczby mieszkańców w okręgu którą dzieli się przez ilość mandatów w okręgu. choćby gdy obliczymy to na podstawie zarejestrowanych wyborców, a choćby (choć to przesadne) na podstawie liczby uczestniczących w głosowaniu (wydanych kart) to sytuacja wcale nie ma się lepiej – liczba okręgów “w normie” rośnie wtedy do… pięciu. Małe pocieszenie.

Trochę uwagi w tegorocznym cyklu wyborczym otrzymuje sposób przeliczania głosów na mandaty. Wszystko za sprawą debaty o tym czy formuła d’Hondta zachęca do wspólnych list kilku partii. Poza małymi wyjątkami, głosy na temat tej metody były raczej polityczne i spłaszczone. Żadna z około 14 używanych na świecie metod przeliczania głosów nie promuje wprost jednego efektu. Oczywiście, niektóre metody sprzyjają bardziej pewnym trendom, ale nadużyciem jest uproszczenie iż np. d’Hondt promuje koalicje. Zbyt wiele zmiennych musiałoby się zgrać aby stwierdzenie to było prawdziwe. Jedną z nich jest głos wyborców, który mimo prób nie jest do końca przewidywalny. Inną zmienną jest akceptacja i zrozumienie wyborców dla wspólnych list wielu podmiotów.

To co w metodzie przeliczania głosów jest najbardziej istotne to fakt, iż powinna ona jak najbliżej oddawać proporcjonalność, a także, do stopnia w jakim jest to możliwe, być zrozumiała. W naszym systemie wyborczym, formuł używa się dwukrotnie podczas wyborów. Pierwszy raz przy podziale mandatów pomiędzy partie, które przekroczyły próg wyborczy a drugi raz przy podziale mandatów pomiędzy okręgowe listy w ramach puli przyznanej partiom. Podwójny podział zbliża się już o granicę za którą będzie niezrozumienie wyborcy na kogo i na co adekwatnie głosuje. Można uznać, iż jest to “komplikacja” rozsądna i niezbędna, bo oddaje naszą kulturę i historię demokratyczną list okręgowych. W przypadku wyborów do PE natomiast pojawia się trzecia formuła, właśnie za sprawą dodatkowych mandatów “za wyższą frekwencję”. Trudne do zrozumienia jest dlaczego skomplikowano, już i tak nie łatwy dla wyborców system. Z perspektywy uznanych w międzynarodowym prawie standardów demokratycznych dodatkową wątpliwość budzi czy stosowanie trzech przeliczników w wyborach proporcjonalnych wystarczająco zabezpiecza wyborców tak, by ich głos miał efekt zgodny z ich wolą. I nie chodzi tu tylko o zrozumienie tego “co się dzieje z moim głosem” ale zwyczajnie o to czy “mój głos idzie na konto partii którą wybrałem/am” a nie na przykład na inną partię ze wspólnej listy.

W wyborach do Parlamentu Europejskiego udział wyborców jest tradycyjnie najniższy ze wszystkich polskich wyborów powszechnych. Niepotrzebne komplikacje i wątpliwości co do podstawowych zasad demokratycznych wyborów nie pomagają w zwiększaniu tego zainteresowania. Oczywiście nie są to jedyne sprawy które wymagają uwagi w polskim prawie wyborczym. Pilnych zmian wymagają na przykład zapisy o finansowaniu kampanii wyborczej oraz wytyczne o zabezpieczeniu tajności głosu osób z niepełnosprawnościami. Jedno jest pewne, Kodeks Wyborczy wymaga przeglądu pod kątem interesu wyborców, który wyrażają najlepiej uznane międzynarodowe standardy demokratycznych wyborów. A te jasno wskazują, iż dla interesu obywateli mniej istotne jest to kto wygra, a bardziej – w jaki sposób to zrobi.

*Bartek Lech to specjalista w dziedzinie demokratyzacji i obserwacji wyborów. Pracuje jako niezależny ekspert wyborczy i demokratyzacyjny na misjach obserwacji wyborów OBWE, UE, NDI oraz z organizacją byłego Prezydenta USA Jimmiego Cartera “The Carter Center”. Dotychczas analizował w tym charakterze wybory powszechne w 13 krajach na całym świecie.